EL FEDERALISME EN LES PROPOSTES DE REFORMA CONSTITUCIONAL: LÍMITS I POSSIBILITATS
• La proliferació d’apostes federals en actors dispars ideològicament no hauria de ser notícia. No hi ha un, sinó molts federalismes
• El propi origen etimològic del terme ho posa de manifest: foedus significa “pacte” en llatí. Sense pacte no hi ha federalisme
• Fins ara totes les propostes de reforma constitucional incorren en el mateix error. Totes diuen ser federals i cap ho és
Per Rubén Pérez Trujillano , 16 d’octubre de 2018

EL FEDERALISMO EN LAS PROPUESTAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL: LÍMITES Y POSIBILIDADES

• La proliferación de apuestas federales en actores dispares ideológicamente no debería ser noticia. No hay uno, sino muchos federalismos
• El propio origen etimológico del término lo pone de manifiesto: foedus significa “pacto” en latín. Sin pacto no hay federalismo
• Hasta ahora todas las propuestas de reforma constitucional incurren en el mismo error. Todas dicen ser federales y ninguna lo es

Por Rubén Pérez Trujillano , 16 de octubre de 2018

En los últimos años se han dado a conocer varias propuestas de reforma constitucional que han prestado especial atención al problema territorial. Tomemos por caso las más conocidas: la del PSOE, la que un grupo de catedráticos dio a conocer en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas de Madrid y la del gobierno autonómico de Valencia. Pues bien: si en algo coinciden todas es en la asunción explícita de dispositivos y términos federales. Algunos partidos se han adherido al federalismo con vehemencia (como Podemos, IU o la coalición Adelante Andalucía), pero carecen por el momento de una resolución oficial que profundice en cuál sería su traducción constitucional. Hasta puede considerarse que en algunos momentos PP, C’s y antes que ellos UPyD han hecho tímidas muestras, pero muestras al fin y al cabo, de sensibilidad “federal”.

La proliferación de apuestas federales en actores dispares ideológicamente no debería ser noticia. No hay uno, sino muchos federalismos. Y es que, por definición, cada experiencia histórica cincela su modelo. Esto se debe a las vicisitudes políticas de la coyuntura pero, también, a la propia lógica federal. Es y tiene que ser así porque, además de una técnica jurídica de vertebración del territorio, el federalismo es, ante todo, un principio de organización social que acuna y promueve una cultura específica basada en valores como el pluralismo, la libertad y la participación. Que el federalismo carezca de un listado unívoco de ingredientes da cuenta de la heterogeneidad que lo define. Todo debate sobre los requisitos del federalismo corre el peligro de convertirse en una discusión bizantina acerca de los atributos que debe presentar el Senado o sobre qué nivel territorial detenta tal competencia, por citar sólo dos de los ejemplos más recurrentes.

Si lo anterior se tomase con carácter absoluto no tendría sentido hablar de federalismo. Con todos los matices que se quiera, el federalismo existe y dista de ser un significante vacío. La naturaleza dinámica y voluble del principio federal, lejos de invalidarlo, subraya sus rasgos esencialmente democráticos. Dicho de otra manera: hay federalismos, pero el federalismo es inconfundible. El proceso político y constitucional a que da lugar está en movimiento permanente y es verdad que muchas cosas pueden caber en un sistema federal, pero sólo una es imprescindible y a ella hay que dirigir los focos para un análisis serio de las tentativas y simulacros de reforma federal.

No es difícil dar con ese requisito. El propio origen etimológico del término lo pone de manifiesto: foedus significa “pacto” en latín. Sin pacto no hay federalismo. Que haya pacto quiere decir dos cosas muy básicas: que hay varios sujetos que se ponen de acuerdo. El federalismo, en cualquiera de sus formulaciones, siempre tiene por objeto la unión de comunidades políticas con identidades, necesidades y, en suma, voluntades diferenciadas. Esto exige su previo reconocimiento como sujetos iguales en derechos y autoridad de cara a la firma de un acuerdo legitimador de un proyecto de vida en común. A eso lo llamamos Constitución o Pacto federal, y a su resultado Federación o Estado federal.

Sólo hay un núcleo duro y esencial del federalismo, y es ése. La cristalización jurídica del pacto en instituciones y potestades concretas es una cuestión posterior y, en ese sentido, secundaria por el momento. Anteponer el debate sobre la posición de las constituciones federadas en relación a la federal, sobre la división de competencias entre planos de gobierno, sobre la financiación y otros tantos temas representa una negación ingenua o deliberada del federalismo. Las propuestas de reforma constitucional que así operan se saltan el primer paso y de ese modo falsean sus propósitos reales o, dándolos por tales, los ponen en riesgo. En ello incurren todas las propuestas que citaba al comienzo, incluso la que presenta más vocación federal (y seguramente por eso sea la más desatendida). Ya sea por táctica o por cualquier otro motivo, el Acuerdo sobre la reforma constitucional aprobado por el Consejo de gobierno del País Valenciano (2018) se limita a reivindicar que las Comunidades autónomas posean “capacidad de acción para intervenir en una reforma” cuando afecte al contenido esencial de la autonomía, pero da la impresión de que lo hace de soslayo, postulándola como ideal futuro y no exigible para el trámite presente de la reforma.

Propongo un abanico de sencillas distinciones conceptuales para esclarecer cuáles son las consecuencias prácticas de que el pacto federal sea un presupuesto ineludible para la construcción de un modelo federal. La explicación ayudará a calibrar el cariz federal de las reformas esbozadas en los documentos aludidos.

1. Nación no es Estado

El federalismo tomó nota, ya en sus raíces históricas, de que el dogma del Estado-nación era una aspiración imposible a la par que injusta la mayoría de las veces. Pi y Margall lo tenía claro cuando clamó por la “reconstitución” de la noción de España. La idea de pacto es incompatible con una jerarquización de los sujetos intervinientes en el mismo. Superponer la unidad indisoluble de España distorsiona el sentido consensual y libre del federalismo, trampea las reglas del juego predisponiendo un esquema de poder y parte de una relación de subordinación. Toda esta precipitación ahoga necesariamente a la organización federal. A la unión federal se llega, se la construye; no se la impone ni se la sacraliza.

El PSOE de Andalucía publicó en 2012 Por una reforma federal del Estado autonómico, un cuidadoso trabajo donde fijaba su parecer sobre el futuro modelo territorial. Sin quitar valor a sus concreciones técnico-jurídicas (éste es, como digo, otro debate), la alusión al pacto federal aparece lastrada en el documento. Por una parte, se muestra decidido por “la reedición de un nuevo pacto constitucional”. De otra, lo condiciona a que se encuentre “fundamentado en la unidad”. Cuesta imaginar una contradicción más palmaria del principio federal. El fundamento de una federación es la autonomía –y, si se quiere, la soberanía– de las partes integrantes. La unidad del todo nunca puede ser otra cosa que el resultado. La confección de un marco compartido de interdependencia e interés mutuo no puede estar saludablemente orientado a la convergencia cuando ese objetivo se plantea como innegociable y enlaza con una concepción esencialista y excluyente de la identidad. En otro fragmento valiente del texto se afirma que existe “una pluralidad nacional en el seno de la Nación española”, brindando con esas significativas mayúsculas una prueba de hasta qué punto la mitología nacionalista (españolista) puede boicotear los esfuerzos federalistas.

En tanto no se separen los conceptos de Estado y nación, no se entenderá que distintas comunidades políticas viven bajo un mismo manto estatal en España y en otros muchos lugares, al margen de apellidos nacionales y regionales. El federalismo es una fórmula de resolución pacífica de los conflictos que se producen entre distintas fuentes de legitimidad democrática. Elevar España a la categoría de Estado-nación implica mantener latente ese conflicto de legitimidades. Y significa azuzarlo, pues dicha equiparación suele hacerse en claves de legitimidad ajenas a la democrática; claves que apelan a supuestas razones históricas e inercias inmemoriales, cuando no a la negación pura y simple del otro. En fin, perpetuar el tótem de España como Estado-nación supone prolongar en su cronicidad las crisis de legitimidad democrática y los conflictos de lealtad identitaria que ahora –pero también en otros momentos de la historia– sacuden los pilares de la convivencia.

2. Unidad no es unión

Al igual que hay que distinguir a la nación del Estado, hay que diferenciar netamente entre unidad y unión. La federación no tiene por qué suponer un factor de desintegración de las fronteras actuales. Otra cosa es la tendencia manida a acusar al federalismo de ser el aliado natural del secesionismo. Muy al contrario, el factor diluyente vibra con violencia dentro de la idea de unidad entendida a la vieja usanza. Carga de razones a los sectores independentistas. La experiencia española reciente verifica que cuanto mayor es la inflexibilidad con que es afirmada, más frágil se vuelven los lazos comunitarios. Más descontento, malestar y rebeldía provoca.

Además, la comprensión canónica de la unidad nacional antepone la obsesión por la unidad sin importarle la realidad, que es plurinacional y, cuando menos, plurisubjetiva. En contraste, la unión federal, al ser unión de naciones, antepone la idea de España real. Mientras que la unidad como dogma cuasi religioso ha traído fragmentación y es cicatera con las minorías, la unión como principio consensuado puede llegar a ser sinónimo de unidad. Un nuevo tipo: la unión democrática, a modo de vía intermedia entre el centralismo y el separatismo.

Por último, la conservación de un tabú como el de la unidad contamina el debate abierto que comporta la bolsa de oxígeno del federalismo. Normalmente, dicho tabú proviene de una comprensión historicista de la nación incluso en sus enunciaciones más amables, como cuando el diputado y catedrático de Derecho constitucional Gregorio Cámara –una de las cabezas pensantes del PSOE más activas en el terreno– sostuvo que la nación española tiene “más de quinientos años de historia”. Dicha lectura mina las posibilidades del federalismo, que hunde sus raíces en la pluralidad y el respeto mutuo entre identidades y que, desde el reconocimiento recíproco, termina midiendo y consignando el tejido compartido por medio de un proceso constructivista. Difícilmente se curtirá un patriotismo constitucional ampliamente compartido si la Constitución no es fruto del acuerdo de las comunidades políticas que se pretende ensamblar. En verdad, uno de los motivos por los que el debate territorial está estancado reside en que el tabú de la unidad de la Nación española ahuyenta la hipótesis federal día tras día.

3. Federalización no es federación

Lo primero se da cuando un solo sujeto unitario parcela desde arriba un grado concreto de dispersión de sus funciones políticas a lo largo del territorio. Puede ocurrir atendiendo a cuestiones identitarias y democráticas o simplemente funcionales, es decir, por utilidad y eficiencia en la administración pública. Así fue en la transición. Entonces se llevó a cabo lo que forzadamente tuvo que ser un proceso de descentralización política, pues se partía del sistema instituido, que era el de un Estado unitario y centralista a ultranza: el Estado franquista. No podía ser de otro modo. Actualmente, la federalización podría darse si el Estado español decidiera delegar o transferir algunas de sus competencias exclusivas en las Comunidades autónomas, o si una reforma cosmética de la Constitución diera un aroma federal a algunas instituciones.

Federar es muy distinto. Implica pacto entre sujetos políticos y constitucionales que ya existen o se reconocen al efecto. El actual Estado autonómico está compuesto por múltiples Comunidades autónomas. Esto es un hecho de trascendencia constitucional. Allí donde no existía pluralidad de sujetos jurídicos y políticos, es evidente que éstos no tenían por qué participar en la decisión constituyente acerca del modelo territorial. Esa decisión iba encaminada precisamente a dotarlos de realidad. Sin embargo, la mayor o menor participación de estos sujetos cuando ya están constituidos entraña un imperativo democrático, respetuoso con los derechos reconocidos y adquiridos por aquellos y, a fin de cuentas, coherente con la lógica federal.

Curiosamente, debido al potencial del Estado autonómico, lo que exige el federalismo en abstracto es lo mismo que reclama el ordenamiento constitucional y estatutario vigente: federación, no federalización. No se puede llevar a cabo unilateralmente una reforma del modelo territorial haciendo caso omiso a la voluntad de las comunidades nacionales y regionales cuyos derechos están reconocidos y que disponen, además, de unos poderes propios. Bajo Franco no había pueblos constitucionalmente organizados que unir. Nadie puede negar que eso ha cambiado.

4. Descentralización no es autonomía

Intensificar el poder de las Comunidades autónomas mediante el trasvase de competencias que hoy pertenecen al Estado central puede ser conveniente o no, pero nunca será federalismo. Éste obedece a la autonomía derivada de una soberanía originaria. La autonomía es el poder que tiene un sujeto para regularse por sus propias normas (en latín auto significa “por sí mismo” y nomos, “normas”). Esa autonomía comporta el indicio fundamental de quien forma parte del pacto en calidad de sujeto y no como objeto del mismo. Proviene de la soberanía originaria de cada pueblo, no de una habilitación generosa de la Constitución en exclusiva ni, mucho menos, de una concesión puntual del Estado central. Esto es así porque, en armonía con la realidad diversa, el principio federal pivota sobre un concepto de soberanías concéntricas, limitadas, divisibles y compartidas. De ahí la famosa ecuación: federalismo = autogobierno + cogobierno. La conocida como Declaración de Granada, con que el PSOE de Pedro Sánchez quiso abrazar el proyecto federal en 2013, comienza hablando de “descentralización política” desde la primera línea. Ciertamente, todo el texto bebe de ese espíritu, por más que en ocasiones adopte el tono y la jerga del federalismo. Las referencias al pacto son puramente ornamentales.

El marco discursivo de la descentralización no casa con el principio federal que se acaricia ni con el régimen autonómico vigente. Porque no se trata de tolerar desde arriba, sino de reconocer la pluralidad de sujetos ya existentes desde abajo. El deseo de fundar una unión confortable y estable entre ellos debe tener en cuenta una realidad compleja como la de la Unión Europea y la globalización. Las soberanías tradicionales se han debilitado y al mismo tiempo ha aflorado una multiplicidad de soberanías y autonomías. Aquellas que comparten el sustrato democrático y una memoria compartida de sufrimientos y alegrías harían bien comprendiendo que el auxilio solidario y el cuidado mutuo representan la mayor de las esperanzas en un mundo a la deriva. El escenario europeo urge a la forja del federalismo. La distinción entre descentralización y autonomía es una terapia necesaria para que los protocolos lingüísticos y formales del federalismo no eclipsen la lógica política y procedimental que conducen a él. A rasgos generales, un Estado se descentraliza. Por el contrario, en un sistema federal el Estado reconoce la autonomía de los pueblos y éstos, paralelamente, se federan en base al mismo criterio.

En definitiva, la necesidad de que se materialice un pacto para que el federalismo sea algo más que una palabra es tan obvia que quizá por eso mismo se olvide. No basta con que una estructura estatal se predique nominalmente como federal para que lo sea. Decir no es hacer. No basta con articular instituciones y mecanismos inspirados en el federalismo dando por supuesto un pacto imaginario. El federalismo exige que el pacto sea efectivo, porque de lo que se trata es de la confluencia de un flujo de legitimidades democráticas diversas e irreductibles. El principio federal no es una pista de aterrizaje, sino una guía que preside la acción reformadora desde el comienzo. El federalismo no se reduce a la mejora y el incremento de los mecanismos de que disponen las Comunidades autónomas para participar en la formación de la voluntad del Estado. Los autores del informe Ideas para una reforma constitucional (2017) son conscientes, y por eso llegan a insinuar que las Comunidades autónomas “podrían participar en el proceso de reforma constitucional”. No sólo podrían; deberían, si es a un sistema federal a lo que se tiende. Tras el verbo condicional se esconde un aplazamiento de efecto eminentemente antifederal. Carolina Bescansa (Podemos) publicó en 2017 Tres propuestas de cambio constitucional para hacer frente a la crisis territorial española, un documento donde se captaba ligeramente la problemática en los últimos párrafos.

Distintos sujetos populares están llamados al establecimiento de una Constitución federal y omitirlo hace un flaco favor a ese objetivo. En primer lugar, porque desde el punto de vista estrictamente constitucional y estatutario, diversas naciones y regiones integran España. Es un hecho no ya histórico o sociológico, sino jurídico. Y también es, por otro lado, un valor constitucional a desarrollar política e institucionalmente, para que lo que se produzca sea una revalorización en serio del régimen constitucional formalmente vigente y una evolución del mismo hacia parámetros federales. Lo mínimo que debe esperarse de un proyecto federal en España es que se tome como punto de arranque el estatus constitucional y estatutario de las Comunidades autónomas.

Pero, en segundo lugar, el principio federal –insisto– exige un pacto de manera indeclinable. El federalismo es método porque es realidad y es realidad porque es método. Para que el federalismo sea el punto de llegada ha de ser antes el punto de partida. Dicho con brevedad: el federalismo se construye federando. Lanzarse a detallar la filigrana jurídica del futuro Estado post-autonómico confiando en que el pacto no hace falta cuando lo que se ofrece viene a ser parecido al federalismo implica no haber entendido qué es el federalismo. Alterar el orden de los factores, en rigor, tiene consecuencias antifederales. Quizá por eso coincidan los informes pretendidamente federales y los que abiertamente no lo son en muchas de sus propuestas sobre el Senado.

Hasta ahora todas las propuestas de reforma constitucional incurren en el mismo error. Todas dicen ser federales y ninguna lo es. Por más que se etiqueten como tales, se saltan la lógica federal y, por tanto, caen fuera de su horizonte. Puede que, al final del trayecto, conduzcan a un sistema semejante al federal. Pero eso tiene un nombre: Estado de las autonomías. Y ha fracasado.

* Rubén Pérez Trujillano es autor del libro Andalucía y reforma constitucional (Almuzara, Córdoba, 2017).